10 年前,印度开始为儿童提供免费强制教育,现在结果怎么样了?

丢失的鹿掌柜,这个家伙脾气不太好

先正经聊一下印度基本状况

印度是一个由 29 个邦(state)和 7 个中央直辖区(union territory)组成的联邦。印度各邦皆有自己的立法议会,立法议会的所有成员都是由本邦全体成年选举人选出的。各邦首脑称作邦长。邦长由总统任命,其在邦内行使的权力与总统在联邦政府内行使的权力通常一样。与中央政府相同,各邦也有自己的内阁,由首席部长领导,并对民选的邦立法机构负责。

印度人口长期居世界第二,人口增长率和人口密度一直高于中国。印度全国人口 2008 年已达 11.9 亿,2018 年已达到 13.39 亿,预计 2050 年将超过中国而成为世界第一的人口大国。

【* 注:根据世界银行人口数量预测最新数据显示,在世界人口排名 2018中,中国人口数量 14.09 亿(国家统计局数据 2015 年,13.75 亿人),依然是世界上人口最多的国家,印度以 13.39 亿为人口第二多的国家,或许在不久的将来,印度很有可能超越中国成为世界第一人口国家。】

印度和中国都是多民族国家。中国有 56 个民族,其中汉族占总人口 90%。而印度则有 300 多个民族,人口比较分散。其中人数最多的印度斯坦族占全国人口 46.3%左右,其他如泰卢固族、孟加拉族、马拉地族、泰米尔族、旁遮普族等,分别占总人口的 8.6%至 2.3%,更多的人数更少的少数民族分布于全国各地。

印度境内有 180 种语言、700 多种方言,使用人口在百万以上的语言有 33 种。其中,宪法上承认的正式语言就有 15 种,讲印地语的人占人口总数 40%。官方语言为印地语和英语。

印度是一个多教兼容的国家。约有 80.5%的居民信仰印度教,其他宗教有伊斯兰教(13.4%),基督教(2.3%)、锡克教(1.9%)。此外还有佛教和犹太教等,其信徒各占人口的 1%左右。

总之,印度是一个多民族、多语种、多宗教及多重文化背景的国家。

现在开始进入正题,印度的平权教育法案。

2002 年宪法第八十六修正案在《印度宪法》中加入了第 21-A 条,以国家依法钦定的方式,爲所有 6 岁至 14 岁年龄组的儿童提供免费强制教育,并将之视爲一项规定的基本权利。2009 年《儿童免费强制教育权利法》是第 21-A 条规定的相应立法,意味着每个儿童都有权在符合某些基本规范和标准的正规学校接受质量令人满意的全日制初等教育。

第 21-A 条和《平权教育法案》于 2010 年 4 月 1 日生效。该法案引入并明确了“免费和强制”一词。“免费教育”是指任何儿童,在其父母的许可和相关政府机构协助支持下,都不应当被任何种类的费用和开支阻拦在基础教育的大门外。。“强制教育”要求相关政府和地方当局履行为 6-14 岁年龄组的所有儿童提供条件并确保他们入学、上学和完成基础教育的义务。由此,印度已经在着手搭建框架,力在赋予中央和邦政府法律义务,根据《平权教育法》的规定落实《印度宪法》第 21A 条所规定的儿童基本权利。

《儿童免费强制教育权利法案》2009

该法案规定全国 6-14 周岁儿童均有接受免费强制教育的权利。整个法案分为七章。

一 序言

本章主要定义了法案中提到的“免费强制”、“相关政府机构”、“儿童”、“学校”以及“父母和监护人”与“基础教育”等等,并明确提出“无论男女”。值得注意的是,本章第一条第二款提出该法案所覆盖的区域并不包括“Jammu abd Kashmir”,这是哪个邦呢?如图

划线部分既是查谟 – 克什米尔邦,印度北部的一个邦,位于青藏高原西部。 地处喜马拉雅山南麓的克什米尔地区,因印巴领土争议,也被称为“印控克什米尔”;另外印度也对“巴控克什米尔”有领土宣称。小声 bb,这是个有很大领土争议的地区。有兴趣的同学可以了解一下。

既然是一个“平权法案”,肯定是为了均衡弱势的一方,本章也定义了“弱势群体”

图中标识出的“children belonging to disadvantaged group and weaker section”明确表示:被相关政府机构列出在社会属性、经济、教育、地理、语言甚至性别等等处于落后地位的种姓及部落;父母或监护人的年收入属于政府划定低收入群体的。

二 免费强制教育权利

本章明确了免费强制教育的实施条件和立法机构将会采取的确保其实施的条款,并说明相关政府应当为 6 岁以下儿童提供免费学前教育。

三 相关政府机构、地方当局和父母责任

本章明确并细化了父母及监护人的责任、政府及地方当局的财政责任。

四 学校与教师责任

本章明确了学校的责任包括:学校准办资格;免收人头费用及免筛查子儿童及其父母情况;在取得儿童年龄证明情况下不得拒绝或推诿其入学;不得体罚在校生或对其造成心理困扰。

同时明确了教师的责任包括:教师执业资格及必备培训(时长);教师和在校职员调配规定;师生比率(pupil-teacher ratio)。

本章还有一个重要的规定,就是保证私立学校必须有不得小于 25%的弱势群体学生。其实在 2004 年平权教育最开始的草案中,印度法律委员会提出的预想名额是 50%…

五 基础教育实施及课程

本章主要明确了基础教育的课程评估程序和官方考量因素。同时细化了公立学校建立的评估条件,包括对于学生的全面发展保障,基本表达能力和思考能力的培养,学校应当有男女厕所,饮用水,操场等的基本设施。

六 教育权利的保障

本章明确了立法层面对于该法案所赋予权利的监督保障及层级分配。

七 杂项

本章有个亮点,便是这个师生比率表格

其实照这个官方指定的比率来看是合理的,可是真实情况是什么样的呢?

RTE 成效

香港《明报》在 17 年曾经对此做出一篇报道,报道认为平权教育法案的落实在现实中并不那么顺利。主要有三点:

1 由于经费有限,基础设施依然很差,教师资源奇缺。到 14 年为止,按照联合国儿童基金会的统计,依然有 1800 万儿童没有接受任何教育。由于各地纷纷兴办学校,而强制教育的基金只占全国 GDP 的 4%,经费十分匮乏,按照 14 年提交的全国公立学校基础设施表格,依然有 15%的学校没有女厕…

2 由于印度贫富差距很大,低种姓和高种姓的受教育程度也差距悬殊。尤其在一些偏远山区、“贱民”、穆斯林地区和单亲家庭中,中途辍学或者停学的情况也非常多。对于这些家庭来说,入读廉价的学校已占了家庭收入的一大半,儿童中途辍学的原因包括贫困、宗教以及照顾弟妹等等。

3 全球教育私有化日趋上升,进一步深化教育不平等现象。

印度《新闻时报》2019 年 1 月 17 日发表了一篇文章,文章标题称“只有 13%的学校达到了 RTE 指标”。文中称平权教育法案颁布已有十年,据 UDISE(同一地区教育信息系统)数据显示,全国平均范围内只有不到 13%的学校达到了法案中提到全部标准条件,即使是在公立基础教育最好的州 Gujarate 也只有 43.9%的学校达成指标,尤其印度南部的公立学校,数字惨淡。

而印度的社会活动家还在争论不能完全达到这十项指标并不意味着教育质量不达标。并且指出尽管有些指标例如“要求学校有男女分开的洗手间,饮用水设备,给残疾儿童的活动梯和一定的师生比例”等等是必要的,但每间学校有一间校长办公室这样的条件也太苛刻了…

甚至在印度的基础教育网络课程官网上,在对平权教育的成果总结赫然写着“使很多女童有了独立洗手间”,但同时也提到了在实操中教师资格认证系统腐败,公立学校极度缺乏师资力量,中央和州行政机关腐败而且相互推诿扯皮等等现实问题。

而印度本国一些科研机构的工作人员也会在“quora”上评论,称印度政府颁布的平权教育法案过分强调了学校的基础和硬件设施,并不关注教育质量,学生并没有按照相应级别学到应该学到的知识;并且升级并没有考试把关,学生没有评估测试无论合格不合格之分就升级很“reckless”。

另外笔者还看到一些对平权教育的批评者提出:印度政府要求私立学校保证至少 25%的弱势群体学生,这些学生的学费和相关费用是政府承担的,但实际上政府连年拖欠弱势群体学生学费,造成很多私立学校赤字运营,教学质量下降。

关于阶级逾越

回到问题本身,这些弱势群体的“寒门”学生能否通过平权教育法案的实施达到阶级逾越呢?基于法案中对于“disadvantaged group”的定义也写明了是低种姓和贱民等,我们有必要看一下印度传统社会最大的阶级问题:“caste”种姓制度。

印度种姓制度源于印度教,又称瓦尔纳制度,是在后期吠陀时代形成的,具有 3000 多年历史。这一制度将人分为 4 个等级,即婆罗门、刹帝利、吠舍和首陀罗。一张根据《梨俱吠陀·原人歌》所绘的瓦尔那等级:婆罗门是原人的嘴、刹帝利是原人的双臂、吠舍是原人的大腿、首陀罗是原人的脚。至于贱民,则被排除在原人的身体之外。

它是古代世界最典型、最森严的等级制度。

四个等级在地位、权利、职业、义务等方面有严格的规定:

虽然种姓制度在印度,早已是在法律上废除多年了,印度的种姓制度在法律上并不存在,只是存在于观念之中,而观念这个东西,是会随着经济社会科技的发展,教育水平的提高而不断进步的。印度在教育和经济上的发展,正在迅速的摧毁种姓制度在民间的根基。从 2006 年起,印度教育部宣布大幅提高“保留配额”比例,以便增加社会低种姓群体接受高等教育的机会。其中在印度理工学院、印度管理学院以及全印医学院 3 所印度最知名的院校,将来自低种姓家庭的入学名额从原来的 22.5%提高到 49.5%,其他 20 所普通大学则提高到 27%。此举引发了高种姓学生抗议逆向歧视,然而这项规定却坚持了下来。

随着新一届国会选举将在 2019 年 4、5 月份举行,印度的“配额政治”又成为媒体关注的话题。据印度报业托拉斯 15 日报道,为落实本月 9 日通过的一项宪法修正案,给予那些未被现有“配额”覆盖的经济弱势群体保留 10%的政府公职和 10%的高校入学名额,印度人力资源开发部周二宣布,从 2019 学年起,印度各高校的招生名额将提升 25%。所谓“配额”,即指印度为了消除种姓制度带来的不平等,由宪法规定对“落后阶层”“贫弱人民”给予的特殊照顾,强制性地在各级议会、政府部门、公共事务部门和教学机构中为他们预留席位,被称为“预留制”。

美国有线电视新闻网(CNN)9 日报道称,由印度执政党的人民党所支持的法案在印度下议院被通过。这一法案将修订国家宪法,使“经济水平较低的公民”有资格获得就业配额。

印度主要的反对党,国大党成员表示,这一法案实际上并没有创造新的就业机会。这位国会发言人对记者称:“如果没有创造新的就业机会,那么承诺保留就业机会的配额,就可能只是为了完成竞选时的诺言而进行的又一次虚假承诺。”

印度著名政治评论家古普塔(Shekhar Gupta)也认为,人民党所提出的这项法案是一项“玩世不恭又绝望的策略”,这表示人民党领导层对选举的紧张程度已经超出了人们的想象。

印度主要报纸之一的《印度教徒报》也发表社论批评了人民党,称其利用旨在纠正历史错误的制度作为政治工具。文章称:“此前配额的保留是为了消除历史性的不公正与社会排斥,但问题是,我们是否应该只依据收入而将配额扩大至原本就拥有社会及教育资本的人。”

印度作为发展经济学的宝地,其方方面面都需要我们深入探究,无论是教育、社会传统、法制、阶级固化与矛盾、宗教多元还是性别观、科技还是人文景观都值得我们放长远眼光去追踪和研讨。如果真的问 RTE 能不能帮助“寒门”子弟逾越阶级,我想这是一个大家心里都有数但是我不能回答的问题,基础(义务)教育能不能帮助一个人实现阶级跨越?完成了高等教育的人生还有什么等着一个人去翻越和斗争?原生家庭对一个人的人生有什么长远意义?我想这在每一个国家,甚至包括发达国家都是一个经典议题。至于这个问题的答案,让我们先定一个小目标,也许 30 后的他们能够回答吧。

参考文献:

The right of children to free and compulsive education act, 2009.

唐酉芃,牛津本科,青城山隐居/湘西扶贫/祁连草原牧马,帆船横跨大西洋

印度的基础教育经常用来和中国比较,网上相关的外媒报道和论文研究都挺多的。看到这个问题,稍稍花时间整理了一些——

印度有全世界最庞大的学校教育系统——现在印度的学龄儿童是 2 亿 6 千万人,是全世界所有国家里最多的。

2009 年,印度通过了教育权利法(RTE Act, Right of Children to Free and Compulsory Education Act, 2009),里面最重要的就是规定 6-14 岁的所有小孩必须享受免费和强制的教育——类似于我国的九年义务教育。

里面还有一条是要求所有私立学校必须保证 25%的入学名额给到贫困家庭的学生上面。

另外就是很多细致的规定,比如对每所学校基础设施的最低要求和审核,如果通不过的话就拿不到办学资质。

另外印度学校有统一的免费午餐项目,学生在校午餐都是免费的(不然很多学生吃不起,饿着肚子根本没法上课)。

1980 年的时候,印度还有超过一半的年轻人没有接受过任何学校教育,到 2017 年,这个数值降到了 10%以下。

1991 年的时候,印度识字率是 52%,2011 年的调查是 74%。

小学入学率现在基本上已经全部覆盖了,适龄学生的中学入读率(非强制)就只有 69%,依然远低于中国的 96%。

数据上看,这些年印度的教育发展还不错,但实际操作里依然有太多的问题。


现实是,印度的平均基础教育质量依然非常非常糟糕。大城市的好学校会好很多,但在地方学校,尤其是偏远地区,质量惨不忍睹。导致全国平均教育质量在一些世界范围内的教育质量比较调查中都常常垫底。(《经济学人》里有篇报道,估算印度全国大约有一半 9 岁的学生依然不会做二十以内的加减乘除。)

印度每年花在学校教育上的 GDP 是总的 2.7%*,远低于许多国家。伦敦大学学院(UCL)有个研究,说从 2011 年到 2015 年,全国能找到公开数据的八个邦用在学校教育的资金提高了 80%,但考试成绩的平均水平反而降低了。

【* 注:这个 2.7%是今年一篇报道里的数据,另外我查到世界银行的最新数据库里,2013 年的时候印度在教育上的投入还是总 GDP 的 3.8%,不知道是数据来源不一致,还是这几年印度政府的投入下降了。对比参照,同等国家,中国连续六年的投入都在 4%以上、巴西 2014 年的数据是 5.9%。】

一大问题是:在印度,中央政府和地方政府都要对教育这块进行管理,但没有一方是在行政上需要对教育成果(比如上段提到的平均考试成绩降低)承担对应责任的。


此外最重要的原因就是,教师平均水平太低,且非常不负责任。

印度有 17,000 个教师资格培训中心,绝大多数培训质量相当低,在里面属于混个文凭的。

在印度全国,平均每天都有约四分之一的本该在岗的小学教师,因为各种原因旷工缺席。

而相对应的是,在印度,公立学校的教师工资一般是当地中位数收入的十倍左右,待遇相当优渥。因此,很多人甚至行贿去申请谋取公立教师的工作,然后混吃混喝,乱教一气或者根本不教。

另外《教育权利法》规定了印度每个村庄 1 公里距离内都必须有一个对应的小学。因此全国三分之一的小学中,总入学人数都少于 50 人。一个比较:印度的小学生人口比中国的多了 35%,但学校比中国多了 4 倍。

本来学校小不一定就是坏事,但是学校小,加上水平低还不负责的教师占了大部分,就很糟糕了。

所有人都认识到这些问题,但改革的阻力相当大。在印度,教师工会权力惊人。工会在立法机关有固定数量的席位和广泛的影响力,每次都会大力阻挠相应的改革措施。


此外还存在的问题包括:初级阶段课程设置不合理。因为是全国统一教育,地方间和学校间差距太大,但课程要求都是统一安排。因为上面提到的,很多学校教育质量实在太差,学生跟不上,但是印度学校没有留级一说(好像我国小学也很少有留级的?),所有学生每年都正常升级,落下的课程越来越多。有的到了四五年级都还不会做简单的加减算数,到最后完全跟不上统一的课程要求,越来越糟,崩了。

比起很多公立学校里教师拿高薪混吃混喝不作为,私校相对属于自由市场竞争。一方面,私校里有很多精英名校;另一方面,也有许多面对普罗大众的草根学校。

但私立学校总是面临很多行政压力,尤其是不发达地方上的,因为那里的政府更腐败。很多地方政府官员都会籍着《教育权利法》里对学校基础设置的要求,藉此胁迫私立学校,高额索贿,不交就不批办学资质。

私立学校的教师工资一般只有公立学校教师的三分之一。学校运营的各项开支也会少很多。虽然公立学校免费,但许多家长依然宁愿多花钱送孩子去私校。

在一些区域(比如 Uttar Pradesh),因为质量太差,公立学校基本上快空了,学生都跑去了私校。

因为对公立学校的水平太失望,过去从 2011 年到 2017 年,私立学校的入学人数增加了 1700 万人(从 4400 万升到 6100 万),而公立学校的降低了 1700 万人(从 1.26 亿降到 1.09 亿)。

可以参考《经济学人》的这张图表(2008 年 -2016 年,比上一段文字里的数据要早一年):

深色线条是公立学校入学人数,粉色是私立学校。

柱状图是总数少于 50 个学生的学校占全国比例。


现在改革的努力也有,除了行政立法上的博弈之外,主要还包括以下——

很多地方政府以及私人机构都在广泛开设课外补课营,在课余和假期时间疯狂给学生补习……

政府也在探索民办公助的模式——私立办学,政府资金给与补助。但这一块的行政阻力依然非常大。

另外就是像最近国内很火的「网课班」一样,印度很多贫困地方也在搞电子化,甚至比国内更提前和更普及很多。像 EkStep 这家公司,也是在贫困地方到处给学生免费发放电子设备,提供网络课堂。网上也有很多对应的报道。他们自己宣称效果很好,但目前还没看到什么在这一块比较令人信服的相应研究出来。


参考:

The private schooling phenomenon in India: A review

The progress of school education in India

Does performance related pay for teachers improve student performance? Some evidence from India

– 知乎放外链好像总有些问题,就不附这三篇论文 / 报告的链接了,谷歌都能直接搜出来。这三篇都是伦敦大学学院(UCL)一个叫 Geeta Gandhi Kingdon 的印度裔教授做的,内容很扎实。


正在开帆船横跨大西洋:

2018 年你做出的最重要的决定是什么?

之前在湘西苗寨的贫困村做精准扶贫、以及在祁连山草原放马:

2018 年,你在旅途中拍摄的「最精彩的一张照片」是什么?拍摄这张照片的时候发生了怎样的故事呢?

新开了个公众号:uuulysses

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